已经有越来越多国家积极参与到碳中和等气候变化强化行动中。比如,2016年全球178个缔约方共同签署《巴黎协定》,成为继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后,人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本。

  2017年有29个国家签署《碳中和联盟声明》,承诺在21世纪中叶实现零碳排放;2019年9月的联合国峰会上,66个国家承诺实现碳中和目标,并组成气候雄心联盟;2020年5月,全球449个城市参与了由联合国气候专家提出的零碳竞赛。

  截至2021年1月,已有127个国家承诺在21世纪中叶实现碳中和。目前,不丹、苏里南等国家已实现碳中和目标,英国、瑞典、法国、新西兰等国已将碳中和写入法律。我国提出2060年实现碳中和的目标,高度契合《巴黎协定》要求,是全球实现1.5度温控目标的关键。

  除了国家承诺以外,纵观全球碳交易市场发展情况,目前,欧盟、美国和韩国的碳市场发展都走在世界前沿。而这些市场的碳减排以及碳市场交易经验,均值得我国借鉴。

  业内专家认为,我国要积极向欧盟学习,因为它是国际上最大的碳交易市场推动者。1997年签订《京都议定书》最大的支持者是欧洲。美国方面,克林顿政府支持减排之后,小布什政府上台后就选择退出京都议定书。然后到了2015年,奥巴马政府再度支持减排。可特朗普上台后又再次退出。2021年拜登政府上台后,美国再次重返《巴黎协定》。反观欧盟,不仅是全世界碳减排市场体系最重要的推动者,还在当年欧债危机时,一直没有放弃减排,并一再探索经验,坚定减排。

  欧盟:碳减排市场体系最重要的推动者

  欧盟碳交易市场是全球首个主要的碳排放权交易系统,2005年启动的强制性EU-ETS市场,是全球最大的碳交易市场。

  碳排放权配额:2005年-2012年,欧盟各国提交一份国家分配方案(NAP),经欧盟评估后实施,以免费发放为主,拍卖为辅。2013年开始,由欧盟统一限制排放总量,以拍卖方式逐渐替代免费发放。

  碳定价:欧盟采用总量控制模式来调节价格。清洁发展机制(CDM)和联合履行(JI)产生的碳信用可以转变为配额的供给。理论上,供给越多,价格越低。2008年-2012年,欧盟引入CDM和JI过多,又恰逢全球金融危机和欧债危机,能源相关行业产出减少,供过于求,交易价格一度跌至2.81欧/吨。2018年引入市场稳定储备制度(MSR),将往年结余配额转入下一年,并按一定比例减少下一年新拍卖配额,以此消化积攒的大量未使用配额。

  此外,政府还持续推进市场配额总量逐年收缩、配额折量延迟拍卖、提升超额排放惩罚力度等政策落实,这使得从2016年中到2021年4月,碳价从大约4欧元/吨暴涨到超过44欧元/吨,目前在56欧元/吨左右,创下历史新高。

  碳衍生品:碳现货、碳期货、碳互换等。碳现货交易主要是为了满足排放企业或政府调节排放配额或核定减排凭证的余缺提供服务。碳期货交易是将各种碳排放配额设计成相关的标准化期货合约,为企业提供了进行套期保值、对冲碳价波动风险的工具。据统计,碳期货交易额已占碳金融交易量的90%以上。碳互换即交易双方通过合约达成协议,在未来的一定时期内交换约定数量不同内容或不同性质的碳排放权客体或债务,利用不同市场或者不同类别的碳资产价格差别买卖,从而获取价差收益。碳互换的使用连接了不同区域、不同类型的碳实践,为减缓气候变化的国际合作打下了基础。

  法律制度:欧盟现行的《碳排放权交易框架指令》中明确规定了监管主体、监管方式、报告时间与方式、核查的具体步骤、以及对未遵守法定制度或未按时履约主体的处罚措施。

  美国:政策摇摆不定下的减排区域

  温室气体倡议(RGGI)

  初始配额总量设置:由各州的配额总量加总确定,各成员州根据过去历史碳排放情况设定各自初始配额总量。

  配额总量设置的调整:在首个履约控制期期间,面临碳配额严重供过于求,碳价持续低迷和碳市场活跃度不高,RGGI对初始配额总量设置进行了动态调整,并出台清除储备配额、建立成本控制储备机制,以及设置过渡履约控制期等若干配套机制以稳定碳市场。通过以上动态调整机制,RGGI一级市场碳配额拍卖价格和竞拍主体数量开始稳步双双回升,二级市场活跃度也明显提高。

  配额分配机制:区域温室气体倡议(RGGI)几乎全部配额均以拍卖形式进行分配,一律采取统一价格、单轮密封投标和公开拍卖的形式。RGGI配额拍卖在World Energy Solutions公司的拍卖平台上进行,在纽约梅隆银行进行结算。

  监测、报告与核查(MRV)机制:RGGI控排企业需安装污染物排放连续监测系统,需按规定时间向相关部门提交相关数据报告,审查控排企业CO2排放数据。

  监督与管理机制:RGGI碳市场的监管由RGGI公司、各成员州环保部门和第三方机构共同组成。

  西部气候倡议(WCI)

  WCI扩大了排放交易体系的行业覆盖范围,包括电力行业在内的主要排放源被纳入加州碳市场。

  初始配额总量设置:为了不影响大型工业排放源的市场竞争力,初期配额发放以免费为主。随着碳市场的深入进行,更高比例的配额将通过拍卖进行分配。拍卖的价格可以为碳市场的价格设定提供参考。配额拍卖按季度进行。拍卖收益可以弥补用户电价的增长和投资低碳项目和清洁能源的发展。

  配额总量设置调整:加州碳市场允许配额的存储和预借。存储的配额不会过期,但会受到当年配额总量的限制,配额存储机制以应对配额不足和价格波动,预留4%的配额在必要时使用,且多年履约期的设计也可以弥补单独一年由于产量变化造成的影响。预借的配额只能以当年履约为目的来使用。

  此外,加州碳市场为电力行业的参与设计了比较特殊的机制。发电企业不能获得免费配额,需要从一、二级市场购买,而输电企业可以将获得的免费配额全部出售。这样做可以平抑电价,也促进了电力行业的清洁转型和清洁能源的发展。从2013年到2016年间,加州州内主要的化石发电类型――天然气发电装机降低了9.5%,发电量降低18.2%;而非化石发电类型光伏装机增长了1.8倍;光伏发电量增长了3.6倍。

  韩国:绿色新政数十载

  配额分配机制:采用总量控制交易制度,“量体裁衣”的分配方式,根据不同交易期和不同行业,制定不同标准。从免费过渡到以免费分配为主、有偿拍卖为辅。

  配额设置调整:按“事先分配、多退少补”的原则,采用早期减排业绩、配额异议申请、配额调整、配额取消、配额新增、排放权收授等方式进行配额调整。除配额外,政府鼓励利用信用抵消机制来冲抵部分排放额度。

  法律制度:韩国碳排放交易制度在该国控制温室气体排放法律制度体系中处于核心地位,其最终目的并非为控制温室气体排放,而是实现经济社会发展的低碳转型。在具体法律规范上规定详细、具有较强可操作性。在碳排放报告数据真实性、碳排放交易二级市场监管、被监管实体正当权益保护和碳排放交易市场违法行为的法律责任部分都做了较为充分的规定。

  金融制度:推行碳基金制度,在金融市场内募集,组建基金后,对减少温室排放相关产业或排放权交易投资;设立碳金融股份有限公司。

  专家点评:

  上海市法学会金融法研究会副会长,同济大学教授、兼任绿色技术银行首席法律顾问、研究院院长倪受彬在接受《国际金融报》记者采访时分析道:

  “我国现在与欧洲最大的区别在于,我国是无偿分配碳排放权配额。未来必须向欧洲学习,通过有偿拍卖的方式来分配碳排放权配额,因为免费发放配额有两个缺点:其一,分配可能存在不公正问题。虽然根据历史排放水平决定配额多少,但是依然存在不公平问题。其二,无偿发放额度,可能减少政府在碳税方面的收入,使得后期在新技术投入、碳捕捉等难题上,政府缺乏足够财政资金来投入。”

  倪受彬教授认为,从市场层次来看,除了控排企业的碳配额交易之外,还应该开发更多的碳衍生品来解决二级市场上的价格波动问题。如果碳价格不稳定,会使得企业难以对自己未来的碳排放进行精准定价,可能增加财务风险。

  “此外,我个人认为,我国与欧洲还有一个很大的不同点在于,碳配额的权利属性是什么。欧美市场更多的是把碳排放权当做一种权益,没有涉及权属问题。而我个人觉得在我国,碳排放权应该结合《民法典》来界定,因为它的权属是否涉及用益物权,直接关乎到登记系统、结算系统以及衍生品的设计。”而用益物权的本质,是所有权人将物的使用价值让渡(包括交易)给他人,使他人得以对该物进行占有并在一定的范围内使用收益,用益物权等他物权体现了物尽其用的社会价值。

  业内专家认为,我国统一碳市场交易后,应加快相关法律程序,使碳市场的发展有法可依。还应制定详尽的碳市场配套制度,包括对配额分配的计划、预存配额的比例、动用预存配额的条件等具体内容,研究制定企业排放报告管理办法、市场交易管理办法等,保证全国碳市场的有效运行。