“增进民生福祉,健全国家公共服务制度体系”是“十四五”规划和2035年远景目标的重要组成部分,我国为维护特定人群的福利保障和身心健康,在《民法典》中提出了成年人意定监护和法定监护制度,但该制度的施行与行为能力直接相关,现行的监护和社会救助保障体系仍无法妥当地保护特殊需要人群的权益,他们的“幼育和养老”问题,也关系着每个家庭的获得感、幸福感、安全感。

  基于我国的人口老龄化和未成年人财产保障问题,本报告提出以下建议:在我国现行的信托法框架下,引入特殊需要信托、发挥信托制度在补充监护制度中的作用、加大对身心障碍人群的监护和财产权利的保护力度。

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  特殊需要信托的研究背景

  根据不完全统计,我国国内包括智力障碍、自闭症谱系障碍、唐氏综合征等基于先天性缺陷导致的智能及发展障碍人群大约有1,200万至2,000万人,直接影响家庭人数为5,000万到8,000万人。而在老龄化的快速发展阶段,预计“十四五”期间,我国老年人口将突破3亿人,其中,失智失能的高龄老人占比将超过10%。在现有的社会保障和服务体系中,障碍者的照料责任主要由家长和亲属承担,这样的支持体系脆弱且不可持续,心智障碍者的家庭因为不堪重负而发生一些极端事件,这种情况屡见不鲜。

  特殊需要信托(Special Needs Trust)也称补充需要信托(SuPPlemental Needs Trust),是由信托公司、非营利组织或政府依据相关法律为有特殊需要的人群而设立的一种信托形式,旨在为该类人群的护理、残疾设施等生活基础需求的提升提供信托资金的支持。特殊需要信托发端于20世纪80年代的美国,与其国内的医疗救助制度相互补充,这种信托具有一般民事信托的特点,同时不影响信托受益人的社会福利资格,以满足特殊人群有质量有尊严的生存发展需要。

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  特殊需要信托的实践与应用

  在美国、英国、澳大利亚、中国台湾和香港等国家和地区,特殊需要信托已经成为解决包括心智障碍者在内的残障人士、老年人等特殊需要群体的特殊需要的重要补充,已经形成了相对完善、系统的特殊需要信托产品和服务,并在连接特殊人群所需服务,连接医疗、社保等公共福利体系方面形成了可资借鉴的良好实践经验。

  (一)美国

  美国特殊需要信托制度产生的动因是已有的公共救助制度,如医疗救助制度、社会安全补助金制度,无法满足身心障碍者全方位的生活需要,政府机构和个人积极探索合法途径,在保留救助资格的前提下,提高生活质量。形式上主要分为单方信托和第三方信托,由于第三方信托的结构类似于家庭和家族信托,受托资产主要来自赠与和继承,与公共救助和监护体系关联较少,因此下文主要介绍美国的单方特殊需要信托制度。

  单方特殊需要信托基于有关欠缺行为能力人或无行为能力人的诉讼或判决产生的收益而设立。由于美国的公共救助制度对申请人的家庭或个人收入有严格的标准,对于特殊需求人群,一旦从人身伤害赔偿等诉讼中得到可观的赔偿,个人资产就会远超公共救助对资产的限制标准,从而被取消获得救助的资格;但该类特定人群如果不依靠公共救助,对于长期需要治疗的行为能力丧失者来说,那么即使获得了大笔的赔偿款项,也仅够支付基本的医疗费用,而挤压了正常的生活支出,因此对于此类情形,最优的解决方案就是设立特殊需要信托,将对财产的管理权转移到受托人手中,既能不影响受益人继续享有政府公共救助,而且能将信托财产用于其他生活消费,改善生活。受益人过世后,剩余财产不得为任何人所继承,而应上交国家,国家在剩余信托财产中获得等同于受益人生前所花费的公共救助费用。因此,这些信托维护潜在或者实际的公共利益。

  (二)香港

  我国香港在借鉴美国集合信托的基础上,建立了符合香港本土情况的特殊需要信托,运作逻辑是“生前信托+遗嘱”的法律架构。委托人在世时设立信托,并订立遗嘱。委托人身故后,遗嘱执行人变卖委托人的资产,并将资金转移到特殊需要信托这一信托账户,信托才正式开始运作。我国香港的特殊需要信托以政府的强大公信力为依托,也是首个由政府机构担任特殊需要信托受托人的地区,在充分考虑私人信托收费高昂和大多数特殊需要家庭的经济情况后,采取了类似集合信托的方式,为特殊需要人士服务,2019年香港特区政府公布的特殊需要信托的门槛22.5万港元,这对经济困难家庭来说是仍是一笔很大的费用,与采取集合信托的初衷相悖,因此,若采用集合信托的模式,还需要在信托准入资金的门槛上多做考虑。

  (三)深圳

  2020年9月8日,深圳市残疾人联合会和深圳市地方金融监督管理局发布了《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》,率先为身心障碍者创设“财产管理+公益”的信托服务,打造“弱有众扶”的帮扶体系。在指导意见中,为破解身心障碍者照料服务和社会服务机构有效对接难题,鼓励设立第三方中介组织,负责连接信托各相关方资源和力量。该中介组织可协助受托人推荐遴选能够满足委托人和受益人需求的专业服务机构,并定期对其开展评价考核。专业服务机构应登记注册为商事主体或社会组织,并依据信托文件,为受益人提供医疗、康复、特殊教育、就业、托养、养老、文体、基本生活照料、殡葬、遗嘱、法律等个性化支持服务,其业务范围及收费标准将向社会公布,并接受身心障碍者信托各方和社会的监督。

  通过上述的分析可以发现,各类信托产品的设立是通过信托的财产管理服务功能对现有监护制度的补充和完善。针对身心障碍者家庭庞大的需求,仅仅被动等待社会福利支持可能既不能满足多样化的家庭需求,也不利于催化社会服务体系的发展,因此,需要多种方法齐头并进共同推动社会问题的解决。

  03 现行法律制度下监护环境审视  

  我国的监护制度和相关配套制度还不甚完善,是引入特殊需要信托制度的主要动因,本部分主要从我国现有的社会救助保障体系、监护制度和社会照顾机制来分析身心障碍者所处的生活环境,进一步阐释如何通过引入特殊需要信托的架构,弥补现有制度的不足,维护身心障碍者和其家庭的双重利益。

  (一)我国现有社会救助保障体系的不足

  首先,我国目前的社会救助对象主要分为三类,即最低生活保障家庭成员、特困供养人员、县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。从法条规定来看,当前,我国医疗救助的对象限于享有困难资格认定的家庭。医疗救助的手段分为给予医疗保险个人缴费部分补贴,以及给予难以承担的医疗自负费用补助。该救助手段限于医疗费用的补贴,且更关注重大疾病治疗费用的补贴,忽视对特殊生活需求的补助,救助内容并不全面。

  其次,从对身心障碍的未成年人角度来看,目前,我国社会救助政策主要以最低生活保障、重度残疾人基本生活补助、农村五保和城镇“三无”对象集中供养、孤儿和困境儿童基本生活费发放等为主。其中,孤儿和困境儿童主要是指失去父母以及因父母或监护人无力履行抚养义务造成生活陷入困境的未成年人,但对年人均收入超过低保标准150%的重度残疾人以及未陷入生活困境的未成年人不纳入社会救助范围。

  (二)监护制度与行为能力直接挂钩的缺陷

  当前,我国面临老龄化社会的现实需求,驱动引入特殊需要信托制度以充分发挥监护制度的价值。1986 年《民法通则》将成年监护对象限制在精神病人;2012年修改的《老年人权益保障法》第二十六条将成年监护对象扩大到了老年人,首次提出老年人意定监护制度;2017年颁布的《民法总则》在成年监护制度的顶层设计上有所完善,在一定程度上消除了原有监护体系的残缺:将成年监护的保护范围由精神病人扩宽到成年人,新增意定监护和成年法定监护制度,确认了成年监护的两项基本原则,即尊重被监护人的真实意愿和最有利于被监护人。

  因此,在2017年后,我国成年监护制度的规则和体系初具雏形。但现有的成年监护制度依然存在缺陷,如意定监护人和被监护人之间的权利与义务内容不清晰、对丧失行为能力的成年人的身心和生活监护、财产管理问题等未能得到解决,特别是我国当前成年监护制度与行为能力直接“挂钩”, 严格区分了“失能”(即失去生活自理能力)与“失智”(即辨识能力不足),将监护对象限制为失智成年人,不包含仅身体上残疾,囿于生活自理和财产管理,但具有完全行为能力的成年人。

  (三)我国身心障碍者社会照顾机制的缺失

  我国成年身心障碍者的社会照顾机制尚存欠缺,现有以法定监护人为主的监护状态,给成年身心障碍者家庭带来了沉重的负担。由广东省智力残疾人及亲友协会、广州市扬爱特殊孩子家长俱乐部发起,广州市残疾人联合会参与支持的《2019年成年心智障碍人士就业状况和需求调研报告》显示:超过半数的成年身心障碍者的监护人已经年迈,依靠退休金维持家庭生活;家庭收入来源仅依赖退休金及其他各项补贴的比例高达46%。一方面,成年心智障碍者的生活自理能力差,需要照顾者投入更多的金钱和时间,照顾者身体和心理上存在较大负担;另一方面,照顾者可能自身年纪偏大,开始进入老年阶段,在其去世之后,心智障碍的成年子女面临无人照顾的困境。现实中,因缺乏有效的监管机制,法定监护人侵占被监护人财产、虐待被监护人的现象多发,被监护人的身心照护和财产安全未能得到保障,法定监护人的义务和责任未能落到实处。

  当前,我国部分城市,如深圳,吸收借鉴了中国台湾和香港地区的服务理念,已尝试开展成年心智障碍者社区化服务,由民办非营利机构为心智障碍人士提供生活和就业上的帮助。但是其在运作上依然存在不可忽视的问题,如民办非营利机构的责任无法规制、无法帮助心智障碍者管理财产。

  我国目前的社会救助保障体系仍存在救助对象范围过窄以及救助手段不足的缺陷。社会保障制度的完善有赖于国家的社会经济发展,随着我国经济实力增强和医疗水平提高,改善被救助者的生活品质将成为重要的社会救助理念,这既是积极应对人口老龄化的必要举措,也是我国社会主义社会保障理念的核心内涵。特殊需要信托制度可以使身心障碍者获得更好的生活品质,以成为社会救助有力的制度保障。

  *本文节选自中建投信托《中国信托行业研究报告(2021)》。